El estado de la democracia en el Perú
Como parte de la serie virtual «Desafíos para la democracia: el panorama latinoamericano», el profesor Lorenzo Córdova, investigador residente del GAI, conversó con Fernando Tuesta Soldevilla, exjefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) del Perú, para analizar el estado actual de la democracia en ese país.
La conversación tuvo lugar inmediatamente después de una segunda vuelta presidencial cuyo resultado aún no se había definido en ese momento, lo que proporcionó un telón de fondo de especial intensidad para un debate exhaustivo sobre la consolidación democrática, la fragilidad institucional y las condiciones estructurales subyacentes a una década de inestabilidad política.
Un historial de continuidad —y sus límites
Tuesta situó la experiencia democrática del Perú en una perspectiva histórica. Por primera vez en su historia republicana, el Perú completó seis ciclos electorales presidenciales consecutivos desde la caída del régimen de Alberto Fujimori en el año 2000, lo que representa el periodo ininterrumpido de continuidad democrática formal más largo en la historia del país. No obstante, advirtió que no se debe interpretar este hecho como una prueba de consolidación democrática.
El periodo comprende dos fases diferenciadas: una primera, de 2001 a 2016, en la que tres gobiernos sucesivos —los de Alejandro Toledo, Alan García y Ollanta Humala— completaron sus mandatos en condiciones de gobierno en minoría pero con relativa estabilidad; y una segunda fase, de 2016 a la actualidad, marcada por una crisis aguda, en la que ocho presidentes han ocupado el cargo en el transcurso de una sola década.
Crecimiento económico acompañado de inestabilidad política
Una paradoja central de la historia reciente del Perú, sostuvo Tuesta, es la coexistencia de un desempeño macroeconómico sostenido con un progresivo deterioro político. Desde mediados de la década de 1990, el Perú ha mantenido tasas notables de crecimiento económico acompañadas de reducciones significativas de la pobreza; una estabilidad arraigada en gran medida en la arquitectura macroeconómica establecida bajo la Constitución de 1993, promulgada durante el gobierno de Fujimori
Sin embargo, este éxito económico no fue acompañado por el fortalecimiento de las instituciones políticas. Lejos de consolidar la gobernanza democrática, el periodo presenció un deterioro constante del sistema político, impulsado por el colapso del sistema de partidos, el auge de un discurso antipolítico y el arraigo de formas de organización política personalistas y transaccionales que, con el paso del tiempo, se han profundizado en lugar de atenuarse
El colapso del sistema de partidos
Tuesta situó los orígenes de la fragmentación política del Perú en la era de Fujimori, cuando Alberto Fujimori surgió como el primer gran candidato *outsider* de América Latina, aprovechando y acelerando la implosión de los partidos tradicionales del país a finales de la década de 1980. En lugar de reconstruir un sistema de partidos competitivo tras su caída, las décadas posteriores presenciaron la proliferación de lo que Tuesta denominó «vientres de alquiler»: vehículos partidarios que, en la práctica, funcionaban como meros instrumentos de fachada sin una base organizativa real, utilizados principalmente para mercantilizar el acceso a la política.
El resultado es un sistema caracterizado por un personalismo extremo y por lo que Tuesta describió como un patrón de autodestrucción electoral: los partidos que ganan la presidencia suelen colapsar antes de que finalice el mandato. Perú Posible, el APRA, el Partido Nacionalista y Perú Libre llegaron al gobierno con importantes bancadas parlamentarias y terminaron con una representación casi nula. Ningún partido, salvo el fujimorismo, ha logrado postular a dos candidatos presidenciales ganadores, y ninguno ha demostrado la solidez necesaria para mantener coaliciones de gobierno. Las elecciones de 2025 ilustraron claramente esta dinámica: treinta y ocho organizaciones compitieron en la primera vuelta, y los dos candidatos que pasaron a la segunda vuelta sumaron apenas el 29 % de los votos de la primera ronda.
Fallos en el diseño institucional: el mecanismo de vacancia
Una parte considerable de la conversación se centró en las patologías constitucionales que han acelerado la inestabilidad desde 2016. Tuesta señaló la instrumentalización de la vacancia —la figura de la vacancia presidencial— como el mecanismo central de la crisis de gobernabilidad en el Perú. Aunque originalmente se trataba de una cláusula del siglo XIX concebida para circunstancias objetivas, como el fallecimiento o la incapacidad física de un presidente, dicha disposición fue rescatada y reinterpretada de manera creativa en el año 2000, cuando el Congreso la aplicó contra Fujimori alegando una «incapacidad moral permanente» e invocando así la dimensión ética de la cláusula, más que su vertiente clínica.
Lo que parecía una solución útil ante una situación extraordinaria abrió una caja de Pandora constitucional. Las mayorías parlamentarias utilizaron este mecanismo como una herramienta habitual de destitución política —que requería únicamente el voto de dos tercios de los legisladores para apartar del cargo a un presidente en ejercicio—, desencadenando una espiral de inestabilidad: la destitución de Martín Vizcarra, la vulnerabilidad constante de sus sucesores y, finalmente, el autogolpe suicida de Pedro Castillo en diciembre de 2022; un intento de disolución del Congreso que llevó a cabo el mismo día en que se enfrentaba a una votación de vacancia y que, en cambio, condujo de inmediato a su detención.
El resultado estructural ha sido lo que Tuesta calificó como hipopresidencialismo: un Ejecutivo tan debilitado por la presión del Congreso, las amenazas de vacancia y la censura de ministros y gabinetes que la gobernabilidad efectiva se ha vuelto casi imposible, invirtiendo así lo que los académicos han denominado, en otros contextos, hiperpresidencialismo latinoamericano.
Incertidumbre electoral y el discurso del fraude
Dado que el resultado de la segunda vuelta aún no se había definido en el momento del evento, Tuesta analizó la situación electoral con cautela y mesura. Ambos candidatos —Keiko Fujimori y Roberto Sánchez— habían obtenido apenas alrededor del 17 % y el 13 % de los votos en la primera vuelta, respectivamente, lo que significaba que quienquiera que ganara la presidencia lo haría con un mandato democrático sorprendentemente débil.
Tuesta señaló que las denuncias de fraude se han convertido en un elemento recurrente de la competencia política peruana desde que Fujimori se negó a aceptar su ajustada derrota en la segunda vuelta de 2016 y paralizó el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski desde el Legislativo. Este patrón se intensificó en 2021, cuando redes organizadas de desinformación —apodadas localmente «fraudistas»— emprendieron una campaña agresiva contra la victoria electoral de Pedro Castillo, causando un daño duradero a la confianza pública en las instituciones electorales, incluida la ONPE, que hasta entonces había gozado de dos décadas de gran credibilidad institucional. Tuesta reconoció que la gestión de la segunda vuelta de 2025 había sido considerada correcta desde el punto de vista procedimental por misiones de observación internacional de la OEA, la Unión Europea y el Centro Carter; a su juicio, esto limitaría —aunque no eliminaría— la retórica sobre el fraude por parte del partido derrotado.
Escenarios de gobernanza y perspectivas de reforma
De cara al futuro, Tuesta planteó dos escenarios complejos para la gobernabilidad. Una presidencia de Fujimori se beneficiaría de una relativa alineación con el Congreso —dado que Fuerza Popular ostenta la bancada mayoritaria en ambas cámaras—, pero cargaría con el peso de elevadas expectativas ciudadanas, una herencia política clientelista y los posibles efectos adversos de la legislación impulsada por las mayorías parlamentarias de su partido durante recientes periodos de oposición. Por otro lado, una presidencia de Sánchez se enfrentaría a una mayoría parlamentaria de derecha hostil mientras intentaría gobernar mediante una coalición cuyas contradicciones internas —que abarcan desde movimientos sociales de corte castrista y el etnonacionalismo «antaurista» hasta fuerzas de centroizquierda— dificultarían enormemente la formulación de políticas coherentes. En ambos casos, sostuvo Tuesta, siguen ausentes las condiciones estructurales para una gobernabilidad estable.
En cuanto a la reforma constitucional, expresó escepticismo ante la histórica demanda de la izquierda de convocar una asamblea constituyente, argumentando que actualmente no se dan las condiciones para una deliberación constitucional de calidad. La calidad del debate parlamentario se ha deteriorado considerablemente, operan intereses transversales vinculados a la criminalidad y a la economía informal que trascienden las líneas partidarias, y el capítulo económico de la Constitución de 1993 sigue siendo un punto de fractura prácticamente intocable en torno al cual se han organizado las fuerzas políticas durante tres décadas. El Perú ya ha reformado cerca del 40 % de sus artículos constitucionales mediante modificaciones parlamentarias ordinarias y ha restablecido la bicameralidad —eligiendo su primer Senado desde que Fujimori suprimió la cámara alta en 1992—; sin embargo, Tuesta concluyó que una reforma estructural más profunda sigue siendo políticamente inviable en el futuro previsible.